2018年政府工作報(bào)告提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興。這段略顯專業(yè)和拗口的表述實(shí)際是一項(xiàng)含金量極高的新政策，你看明白沒(méi)有?

“占多少，墾多少”

要理解含金量高在何處，需先明白“耕地占補(bǔ)平衡”。所謂“耕地占補(bǔ)平衡”，是土地管理法確定的一項(xiàng)耕地保護(hù)的基本制度。一個(gè)地方分到了建設(shè)用地指標(biāo)，占了耕地，必須補(bǔ)充耕地，按照“占多少，墾多少”的原則，占一畝、補(bǔ)一畝。占用單位要負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒(méi)有條件開(kāi)墾的，應(yīng)依法繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，用于開(kāi)墾新的耕地。

為什么要推行耕地占補(bǔ)平衡政策?最根本的原因是我國(guó)人多地少，耕地是很寶貴的資源，保障著糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全。我國(guó)也制定了極為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，禁止隨意把耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。城市要建設(shè)，用地保障是關(guān)鍵。但現(xiàn)實(shí)情況是，諸多城市建設(shè)用地指標(biāo)有限，難以滿足發(fā)展需求。而在農(nóng)村地區(qū)，閑置荒廢的建設(shè)用地很多，開(kāi)發(fā)復(fù)墾可以帶來(lái)新增優(yōu)質(zhì)耕地。這樣，城鄉(xiāng)之間的指標(biāo)交易就成為可行之策，城市化地區(qū)土地增值收益由此能夠流向非城市化地區(qū)，使廣大農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興事業(yè)多一重資金保障。

跨省調(diào)劑正當(dāng)行

在占補(bǔ)平衡的政策大框架下，新增耕地指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)就掛起鉤來(lái)了，這一增一減，如果有結(jié)余指標(biāo)，怎么辦呢?可以在一定范圍內(nèi)調(diào)劑使用。

2004年國(guó)家提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，但規(guī)定不能跨區(qū)縣(市)置換建設(shè)用地指標(biāo)。2017年，增減掛鉤政策進(jìn)一步拓展，省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。到2017年11月，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》，正式允許將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)擴(kuò)展到東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援省份之間。

這次政策進(jìn)一步突破，提出建立跨省域調(diào)劑機(jī)制，且沒(méi)有要求必須是扶貧協(xié)作和對(duì)口支援省份之間，這無(wú)疑擴(kuò)大了結(jié)余指標(biāo)的需求市場(chǎng)，大大提升了農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值。

規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙贏

根據(jù)原國(guó)土資源部2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全國(guó)總?cè)丝谥谐^(guò)58%常住城鎮(zhèn)，說(shuō)明農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的利用效率極低。

耕地跨省域占補(bǔ)平衡政策將使農(nóng)村中大批閑置荒廢土地、宅基地逐漸盤(pán)活，使農(nóng)村土地資源得到最大化利用，為農(nóng)村等欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)發(fā)展建設(shè)提供內(nèi)生的資金來(lái)源。與此同時(shí)，也可以緩解城市與農(nóng)村之間的用地供需矛盾。城市等較發(fā)達(dá)地區(qū)在獲得用地指標(biāo)后，可以為其自身轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要空間。

但不可忽視的是，依據(jù)以往教訓(xùn)，耕地占補(bǔ)平衡是存在風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的。如地方時(shí)常占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少、占近補(bǔ)遠(yuǎn)，甚至有地方在占用城郊優(yōu)質(zhì)的耕地資源后，將山上的土地“開(kāi)發(fā)”成耕地資源，用來(lái)當(dāng)做占補(bǔ)平衡指標(biāo)。對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥指出，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，必須與全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策結(jié)合在一起，保證耕地的數(shù)量不下降，質(zhì)量有提升。（劉佳）

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